最高人民法院 关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定

最高人民法院 关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定信息公开

(2010年12月13日最高人民法院审判委员会第1505次会议通过)法释〔2011〕17号

中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》已于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过,现予公布,自2011年8月13日起施行。二○一一年七月二十九日

为正确审理政府信息公开行政案件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、行政法规的规定,结合行政审判实际,制定本规定。

第一条公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理:

(一)向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的;

(二)认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的;

(三)认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的;

(四)认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求该行政机关予以更正,该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的;

(五)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的,可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。

第二条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:

(一)因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为;

(二)要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,行政机关予以拒绝的;

(三)要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的;

(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

第三条公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。

第四条公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的,以作出答复的机关为被告;逾期未作出答复的,以受理申请的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的,以公开该政府信息的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。

有下列情形之一的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告:

(一)政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的;

(二)政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的;

(三)行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。

第五条被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。

因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的,被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。

被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的,应当对拒绝的理由进行举证和说明。

被告能够证明政府信息涉及国家秘密,请求在诉讼中不予提交的,人民法院应当准许。

被告主张政府信息不存在,原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据。

被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的,人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。

原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的,应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。

第六条人民法院审理政府信息公开行政案件,应当视情采取适当的审理方式,以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。

第七条政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。

政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。

第八条政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,人民法院应当认定属于不予公开范围。

政府信息涉及商业秘密、个人隐私,但权利人同意公开,或者不公开可能对公共利益造成重大影响的,不受前款规定的限制。

第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的,人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定,并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的,判决其在一定期限内重新答复。

被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的,人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。

人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的,应当判决被告限期公开可以公开的内容。

被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的,人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的,判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的,判决其转送有权更正的行政机关处理。

第十条被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的,人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的,参照第九条的规定处理。

第十一条被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的,人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法,并可以责令被告采取相应的补救措施;造成损害的,根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的,应当判决行政机关不得公开。

诉讼期间,原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息,人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失,并且停止公开不损害公共利益的,可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定,裁定暂时停止公开。

第十二条有下列情形之一,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:

(一)不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的;

(二)申请公开的政府信息已经向公众公开,被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的;

(三)起诉被告逾期不予答复,理由不成立的;

(四)以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开,理由不成立的;

(五)要求被告更正与其自身相关的政府信息记录,理由不成立的;

(六)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的;

(七)无法按照申请人要求的形式提供政府信息,且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的;

(八)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

第十三条最高人民法院以前所作的司法解释及规范性文件,凡与本规定不一致的,按本规定执行。

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依法保护公民知情权 助推透明政府和服务政府建设

——最高人民法院行政庭负责人答记者问

就今天颁布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称司法解释),最高人民法院行政庭负责人接受了记者采访。

司法解释制定的背景和目的

问:请您谈一谈制定政府信息公开司法解释的背景和目的?

答:三年前颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”因此,社会舆论普遍对司法诉讼助推政府信息公开寄予厚望。三年来,各级人民法院受理的政府信息公开案件逐年增长,不仅成为人民法院行政审判的一个新的增长点,也成为一个新的热点、难点。由于政府信息公开行政案件是一种完全新型的案件,直接的法律依据不多,也非常原则,导致在受理、审理、判决等各个环节面临无规则可依、标准难统一的问题,迫切需要最高人民法院制定司法解释予以指导和规范。经过近三年的深入调研、反复修改和广泛征求意见,司法解释终于公布施行。借此机会,我们对起草过程中给予我们诸多支持、关切和帮助的有关单位、专家学者、基层法官、新闻媒体、非政府组织,特别是广大普通民众表示由衷感谢。

对法院受理和不受理案件的范围作出明确规定

问:请问司法解释对人民法院可以受理的政府信息公开案件的范围是如何规定的?

答:司法解释分三条对受案范围作出规定。

第一,应当受理的。包括:向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的;认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的;认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的;认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求该行政机关予以更正,该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的。这些基本涵盖了政府信息公开领域可能引发争议的情形。此外,如果公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的,还可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。与一些政府信息公开制度比较发达的国家相比,权利保护的范围可以说是非常广泛的。

第二,考虑到有些起诉虽然与政府信息公开相关,但按照法律规定,难以纳入政府信息公开诉讼的受案范围。具体来讲,司法解释规定了以下几种不予受理的情形:因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为;要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,行政机关予以拒绝的;要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,行政机关予以拒绝的;行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

第三,至于行政机关没有履行主动公开政府信息的义务,能不能直接到法院提起行政诉讼,司法解释规定了一种转换的方式:应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,再向人民法院提起诉讼。这主要是考虑主动公开政府信息的行为并不是针对一个特定的个人作出,因此这种行为具有抽象行政行为的特征,这种诉讼也具有公益诉讼的性质,人民法院对此受理尚没有诉讼法依据。另外,在行政机关不履行主动公开政府信息义务的情况下,条例还规定了可以向行政机关申请公开,直接起诉也属没有穷尽行政救济手段。

举证责任分配向行政相对方倾斜

问:司法解释对举证责任是如何分配的?

答:公民权利相对于公权力来说往往处于弱势,特别是在政府信息公开方面,这种信息占有的不对称更加突出。司法解释在有关证据的条款中突出了对行政相对一方的倾斜,以求得实质上的平衡。例如:被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的,被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的,应当对拒绝的理由进行举证和说明。被告主张政府信息不存在,原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的,可以申请人民法院调取证据。当然,按照行政诉讼法规定的举证责任分配原则,原告也应当就一些事项承担说明义务,比如:被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的,人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的,应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。此外,考虑到政府信息中的国家秘密有特殊的定密和审查权限,司法解释规定,被告能够证明政府信息涉及国家秘密,请求在诉讼中不予提交的,人民法院应当准许。这也是符合国际通行做法的。

视情采取适当审理方式

问:按照司法解释规定,政府信息公开案件的审理方式有什么特殊之处吗?

答:政府信息公开行政诉讼解决的是政府信息能不能公开的问题,所以,在法院最后作出裁判前,都是假定不能公开的,因此是不能允许当事人像在其他案件当中查阅卷宗、交换证据那样自由查阅政府信息的,否则诉讼也就不用往下进行了。国外有所谓“不公开单方审理”的规定,考虑到我国的实际情况,司法解释没有采用这种提法,而是规定:人民法院审理政府信息公开行政案件,应当视情采取适当的审理方式,以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。

国家秘密、商业秘密、个人隐私属于不予公开范围

问:司法解释征求意见过程中,公众对“三安全一稳定”、“过程信息”等列入不予公开范围反应强烈,请问司法解释对此是如何处理的?

答:在公开征求意见时,多数网民对征求意见稿将“三安全一稳定”解释为例外信息持反对意见,认为“三安全一稳定”并非条例规定的例外信息,司法解释不应枉加限缩。而且,“三安全一稳定”作为不确定法律概念,涵盖的信息范围过于宽泛,且与国家秘密等制度之间存在竞合关系,没必要单独列举。此外,征求意见稿考虑到现实需要和国际通行做法,将“过程信息”也列入可以不予公开的范围,同样招致不同意见。审判委员会经过慎重考虑,认为应当严格按照条例的明确规定确定例外信息,因此,司法解释最终表述为:“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,人民法院应当认定属于不予公开范围。政府信息涉及商业秘密、个人隐私,但权利人同意公开,或者不公开可能对公共利益造成重大影响的,不受前款规定的限制。”

档案机构或者档案工作人员保管的政府信息适用《条例》规定

问:实践中,对于已经归档的信息尤其是保存于行政机关内部档案机构的信息如何适用法律存在争议,司法解释对此是否进行了明确?

答:司法解释规定:“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”将已经移交各级国家档案馆的信息与仍然存放在被告单位档案机构的信息加以区分,意味着行政机关有权力或者说有义务依照条例的规定处理由其档案机构保存的政府信息的公开问题。

判决方式有四个特点

问:作为一种新类型案件,政府信息公开诉讼的判决方式有何独特之处?

答:司法解释共分四条规定了政府信息公开诉讼的判决方式,体现了这样几个特点:

一是紧扣政府信息能否公开这一焦点,使判决尽可能具体,以强化纠纷解决功能。例如,被告依法应当公开而不予公开政府信息的,人民法院应当判决被告在一定期限内公开。并非像以往那样,只能判决撤销,同时责令行政机关重新作出具体行政行为,不服再诉,导致诉讼循环往复,尘埃久难落地。即使被告逾期没有作出任何答复,只要原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的,人民法院也不必只原则判决行政机关作出答复,而是可以直接判决其对政府信息予以公开或者更正。另外,人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的,还可以判决被告限期公开可以公开的内容。

二是在预防性权利保护方面作出有益尝试。政府信息公开有一个特点,就是涉及商业秘密、个人隐私的政府信息一旦公开,就会造成不可逆转的权利侵害,事后再行救济显然“缓不济急”。为了体现“无漏洞且有效的权利保护”,司法解释规定:被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的,人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法,并可以责令被告采取相应的补救措施;造成损害的,根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的,应当判决行政机关不得公开。同时,还对暂时权利保护作出明确:诉讼期间,原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息,人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失,并且停止公开不损害公共利益的,可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定,裁定暂时停止公开。

三是判决结果直接回应原告具体的诉求,不搞答非所问。考虑到政府信息公开具有某些事实行为的特点,司法解释没有规定维持判决的方式,对于有下列情形之一,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的;申请公开的政府信息已经向公众公开,被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的;起诉被告逾期不予答复,理由不成立的;以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开,理由不成立的;要求被告更正与其自身相关的政府信息记录,理由不成立的;不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的;无法按照申请人要求的形式提供政府信息,且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的。

四是坚持司法能动与司法克制的统一。在政府信息是否可以公开问题上,尊重行政机关的首次判断。例如,司法解释虽然规定人民法院可以直接作出要求行政机关一定期限内公开政府信息的判决,但同时规定,尚需被告调查、裁量的,判决其在一定期限内重新答复。